四、与淮系集团之博弈

在太平天国运动、捻军起义被镇压下去之后，从19世纪60年代到90年代，清政府以“自强”、“求富”、“新政”相标榜，从中央到地方，掀起了一场影响中国近代历史进程的洋务运动。这场运动在中央以奕訢为代表，在地方以曾国藩、李鸿章、左宗棠、丁日昌、沈葆桢、张之洞、刘坤一等人为代表。他们先后建立了一批近代军事工业和民用企业，创建了新式的海陆军。洋务运动是清政府挽救危亡、企图重振雄风的一次努力，也是一次权力再分配的大好时机。在此期间，一方面，中国社会出现了变革的需求，原有的政治经济体制随着形势的发展必须相应发生变化；另一方面，在内忧外患的客观形势面前，中央政府对原有体制却没有适时作出合理的调整。在这种局面下，地方势力迅速填补了这一空缺。中央与地方关系暗流涌动，较前又有了一些新的变化，出现了一些新的特点。这些变化和特点，对清末政局的走向产生了十分重要的影响。

（一）中央政府方面，慈禧太后继续努力恢复中央高度集权的体制

1.扩大总理各国事务衙门权限，逐步收回地方督抚的对外交涉权力。

总理各国事务衙门，于咸丰十年（1860年）十二月成立，至光绪二十七年（1901年）改组变名为外务部，共存在40年。总理衙门的成立，从对外关系来说，标志着清政府传统的对外关系的终结和近代对外关系的确立；从对内关系来讲，则是因为大批汉族地主官僚担任督抚，负责办理对外交涉事宜，引起满洲权贵严重不安的结果。从官员的来源来看，总理衙门从主管官员总理大臣到办事官员都仿照军机处的办法由皇帝从内阁、军机处、各部院满汉大臣中指派专人兼任；从机构的编制来看，总理衙门与军机处一样，官员的设置分为大臣和章京两级；从职权方面来看，总理衙门也与军机处一样，都是皇帝直接指挥的中枢机构。总理衙门在处理事务的手续上虽然不能越过军机处，各处的文件都要经过军机处转达总理衙门，但是军机处不能过问外交事务。这样，在实际上总理衙门与军机处就形成分工，总理衙门专管对外事务。

在洋务运动期间，为了达到控制地方的目的，总理衙门管理的范围和权限大大膨胀：财政经济方面，有办理通商税收事务之权；外交方面，所有对外通商、交涉、条约谈判与签字，乃至使臣的接待等等，全由总理衙门经办；军事方面，兼掌兵部事务，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门主之；司法方面，中外案件交涉一并兼管；营造方面，主持船政、铁路、矿务等事务；文教方面，兼掌教育之权。尤其重要的是，总理衙门还拥有直接或间接指挥地方的权力。各省将军、府尹、督抚、通商大臣、钦差大臣应办事件，必须随时咨报京城总理处。各海口内外商情并各国新闻报纸，无论汉字及外国字，钦差大臣及通商大臣并各该省将军、府尹、督抚均按月咨送总理处。从制度上说，通商大臣直接对皇帝负责，不是总理衙门的下属成员，但在洋务运动时期，通商大臣所有上奏事件均需会咨总理衙门。这样，总理衙门的设立与职掌范围的扩张，就分取了地方督抚的许多实际权力，有利于中央加强集权和对地方实行较为有效的控制。

2.设立北洋通商大臣，以分南洋通商大臣的权力。

道光二十年（1840年）英国发动的第一次鸦片战争，打乱了清王朝的统治系统，引起了地方督抚职掌的变化。战前，有关对外交涉多由中央的理藩院、鸿胪寺等负责办理，外国使臣由礼部和理藩院安排接待。地方督抚除两广总督稍有例外，都无对外交涉的权力。从澳门来的外商，外国商务使节如有请求、交涉事宜，只能通过广州十三行的行商代陈，再由两广总督或广东巡抚转奏，请命皇帝。鸦片战争中，英国侵略军沿海北上，清廷不得不下令沿海沿江各省督抚相机“羁縻”、“开导”。于是直隶总督琦善、两江总督伊里布先后同英军谈判交涉。道光二十二年（1842年）七月，道光帝命令两江总督耆英与伊里布同英国签订了中英《南京条约》。继后又命令他们同美、法等国签订了《中美望厦条约》与《中法黄埔条约》，打破了地方督抚从不与闻外交的格局和传统的做法，开创了地方官员参与对外交涉的先例。道光二十四年（1844年），清政府设立五口通商大臣后，将派驻广州、厦门、福州、宁波、上海五个口岸办理通商、交涉事务的钦差大臣，改由两广总督兼任。咸丰九年（1859年），五口通商大臣随着对外贸易经济中心的转移，改而移驻上海，并由两江总督兼任。从19世纪50年代以后，经过镇压太平天国的战争，汉族地主势力有了较大的发展。兼任五口通商大臣的督抚如叶名琛、黄宗汉、何桂清、薛焕、曾国藩、李鸿章等都是汉族官僚。尤其是曾国藩、李鸿章坐镇两江，大权包揽，频频开怀交纳外人，不能不引起清廷的疑虑。于是，清政府采取分权政策，把通商大臣一分为二，南北各一，以消夺汉族地方官僚在洋务外交方面的过重权力。在讨论薛焕担任南洋通商大臣一职时，奕訢就说过：通商交涉者若由两江兼任“事务更繁，诚恐该督曾国藩兼司其事，非特鞭长莫及，并虑未能谙悉夷情”[1]。其实，这里“并虑未能谙悉夷情”是假，害怕汉族地方官僚权力过大是真。清政府正是借设立北洋通商大臣一事，削减东南督抚尤其是湘系集团的对外交涉权力，以防止他们与列强结交而尾大不掉。因此，三口通商大臣开始时设为专职，并由奕訢得力帮手、侍郎衔候补京堂满人崇厚担任，负责管理天津、牛庄、登州三口通商交涉事务，阴与“南洋”抗衡，旨在分南洋通商大臣的通商交涉权力。