第一章财政组织与通行的做法（第9/19页）

地方政府分为三级或四级。四级政府依次为省、府、州、县。三级政府中的州直接隶属于省（中间没有府），或者县直接隶属于府（中间没有州）〔41〕。也有一些州，隶属于府，其下没有属县。两京地区，也就是北直隶和南直隶，面积与省相当，但没有省级管理部门，他们的府尹、知府或知州直接对中央政府负责。因此，在国家的账目上北直隶的8个府和南直隶的15个府、3个直隶州是从来没有分别按照南北二京管理，这26个行政单位的财政数据与13个行省并列。

这些不同的模式又一次反映出对财政管理的最初关注。财政管理的指导方针为：县是一个基本的税粮征收单位，府是一个基本会计单位，省是一个中转运输单位。县衙所在地与其周边距离尽可能的以一天的旅程为限，所以县的面积或多或少被事先确定了。其上一级政府也应该位于其属县的中心地带，有利于开展各项工作。而且，所有的政府衙署都位于人口较多、周围有城墙的城市中，这有利于军事行动、生活供给以及水陆运输。在特殊情形下，明廷也能够为了行政管理的目的而新建一个有一定规模的城市。当然，地方机构的设立不能完全忽视地理的、历史的因素。特别是在选择一个府城时，他们必须权衡组织建置的统一性和当地自身的利益。当这些要求无法平衡时，就采取设立一个州的办法来解决。多数情况下很可能是把一些大的府分解成为一些易于行政管理的单位，另外则是对一个税收水平中等，但在地理上管理很不方便的地区给予特殊考虑。为了达到调解不平衡的目的，州政府并没有自己的特点。当州隶属于府的时候，它只是扮演府的分支机构的角色。如果州直属于省，它就是一个小定制的府。后者的财政账目与府处在同一级别上〔42〕。

当某一级别的政府在行政管理系统中变得不必要时，它就会被取消。在财政上，省级政府主要是作为收入的中转站，所以在南北直隶地区没有必要设立省，该地区的府与州靠近南北二京。

按照其组织原则，中央政府与地方政府没有太大的差别。所有地方官员，下至知县都是由君主任命。所有的收入，在某种意义上都是皇帝的收入。中央政府的支出都是来源于地方官员的交纳的税收。这种铁板一块的情况在王朝晚期有了些许折衷，特别是16世纪中期以后的南方一些省份尤为明显。不过，即使在那时，资金的分配也很不清楚、明确。大多数情况下都是由中央与各省直共同分享各项收入。在特定地区也考虑过相对的财政自治，至少在理论上，允许官员们为了君主的利益越权即时支配一些资金，而不必频繁地进行事先请示。这样支配的资金并没有固定成为一种地方收入〔43〕。

大多数的地方官员按照确定的程序将他们的税收收入解运给不同的接收仓库。这些仓库有的位于北部边境，有的在北京或南京，有的就在税源附近。还有一些解运是被固定在府和省一级。税粮解运到财政官员管区之外要建立“起运”项目，从字面意义上来讲是“结算后运走的项目”。实现解运之后，起运项目便不受地方官员监管。保存在本地的余额称为“存留”，字面字义来讲是“留存的项目”。在各地，任何税收都同时包含为“起运”和“存留”两个部分。存留收入用于地方官员的俸给、生员廪米以及宗藩禄廪，同样也用于皇帝许可的地方社会赈恤开支。任何剩余都由地方官员为皇帝保管，没有皇帝的允许，他们无权处理。有时候中央政府直接要求地方政府或坐办，或建造船只，或为藩王营造府邸，或者不时地输纳，所有这些费用也是从存留收入中支取。这实际上意味着包括知县在内的大多数地方官员，同时也是帝国政府在各地的财务主管。各项存留收入既不是盈余，也不是地方收入，而是相当于将这些收入账户交由地方官员管理，这些地方官员扮演着帝国的地方财务主管的角色。

各地方都被期望能够自给自足。只有在少数情况下，才由中央政府下令对邻近地区进行协济。16世纪80年代到90年代，明朝与缅甸首领莽哒喇弄王（Nanda Bayin）发生了边境战争，云南巡抚不断奏请中央援助，皇帝一度下令四川协济。然而，到了1594年，巡抚被要求用本省的财力自己解决问题，不能再得到援助〔44〕。这就证明了各省之间不轻易协济这一原则。

在中央集权控制之下的分散管理意味着在所有各级官员中，县级官员的财政责任总是最重的。基于这样的原因，在讨论所有各类官员的职能时，从县级向上考察比从省级向下考察要容易得多。