第一章财政组织与通行的做法（第8/19页）

工部在王朝早期阶段似乎是具体的办事机构。但很明显，随着时间的推移，它变得越来越关心财政管理。在15世纪晚期和16世纪分别由刘大夏、潘季驯主持的大规模的治水工程中，工部都是很少主动去参与，它仅仅分配原料、资金和民工给项目主管。同样的，屯田也由地方官员管理。对于宫殿营建，要么是由工部官员来管理，要么是由宦官来管理。但是由于修造工具与工匠都是在宦官的管理之下，他们能够独立地完成这项工作。甚至一个工部官员被委派作项目主管，他也不能如设想的那样全面地主持工作、管理资金〔36〕，尽管为工场和内府库供应物资与劳动力并非工部专职，但也主要是由工部负责，这也就是说工部要为宦官的各种派征使命进行预算拨款。所有这些削弱了工部的运作能力，并且使它沦为一个后勤分支机构或者朝廷的服务保障部门。明代有很多宫殿陵寝，却没有一个专门的皇室部门去协调管理它们。只有工部，在其不断变换的角色中，接近填补这个空白。这个没有预料到的角色有时给各部官员带来困惑并引起他们之间的矛盾。如果宦官要求办纳缎匹，工部的官员按一般原则来说会与他的文官同僚们一起反对宦官的过分要求。但是当此项开支是由户部来承担并且户部反对为此支出其税额时，这件事就会变成两个部门之间的矛盾。在这时候，工部的官员们将会改变他们的立场，认为这项派办是有理由的〔37〕。

财政分权造成了严重的后果。整个明代从来没有建立起中央国库，户部的太仓库仅仅是在京师的银库之一，它无权管理太仆寺的常盈库和工部的节慎库，也同样无权控制光禄寺的银库，更不用说宫廷内的内承运库、广惠库、东裕库。南京户部也有它自己的银库。除非有皇帝的命令，库银是不能在各库之间划拨的。万历朝，甚至皇帝下令进行划拨，也没有哪个部门欣然拿出其库银，大家都明白这种旨意一般都是相关部门向皇帝提出的建议，而不是皇帝本人首先有这种想法。在这种情况下，有关部门通常都会向君主上书要求重新审议、延期执行，进行讨价还价以避免库银流入其他部门。只是到了所有反对的手段都无效之后，才不得不忍痛割爱〔38〕。

分驻于各省的中央财政机构

整个明代，中央政府一直没有在各省建立起地区性的银库。由于大而不变（monolithic）的国家结构，所有省府州县政府的财政职能都是服务于中央政府，没有必要在省直设立地区性的办公部门。以现在的分类来看，只有很少的几个财政机构是例外，它们专门负责省际之间的服务性事业或者某些特殊的收入，诸如皇帝派遣总理大运河的特使（第二章第一节），食盐专卖（第五章第一节）、茶马贸易、番舶抽分、钞关税、竹木抽分（第六章第一节、第四节）等的管理机构。我们可能注意到，在理论上这些办事部门多是由省级政府监管。但是当监察御史被派去督理盐业专卖与茶马贸易时，他们确实变成了在各省执行皇权使命的财政官员。他们将那些名义上还由各省管理的办事机构降为其下属部门。为了避免重复，对于这些办事机构在后文讨论其所管理的服务与收入时将有详述。

然而，可以看到，这些办事机构的效率通常都很低下，他们管理的收入始终没有达到唐朝或宋朝时的收入水平。造成这种结果的部分原因是由于在王朝建立之初，忽视了商业是国家收入的一个主要来源这一事实。尽管明代的实物供给是可以理解的，更强调实物税收确实是国家的需要，但这些实物的内在财政价值则被放到了第二位。而且前述的管理部门散布于全国各地，在它们背后缺乏一系列有效的管理。在接下来的章节中，我们将看到由于缺乏组织支持，在王朝的晚期，一些办事部门事实上是由中央与地方官员共同管理。

地方政府

这里主要是探讨地方政府的财政管理机构。1373年的法律分天下各府为上、中、下三等：岁粮20万石以上为上府，知府，秩从三品；20万石以下为中府，知府，正四品；10万石以下为下府，知府，从四品。很明显，王朝建立之初希望各地的税收额度依据人口和土地不时进行调整。每一个区域的地位连同其长官品级也相应地进行调整。这一制度过于麻烦，很难全面推行。1371年，帝国已经有12个行省、120个府、108个州、887个县〔39〕（后来其数目分别上升到13、140、193、1138）。各地的税收额度从未认真作过周期性调整，大多数地区还保持一个永久性或半永久性的定额。当然，16世纪还有这样零星的事例：县已经升格为州，或者州已经降格为县，但已经越来越少。当时除南京与北京的知府高出一个级别外，其他官员按照其行政级别而获得相同的品级〔40〕。